14 мая 2021 года был подписал Закон «Об изменении законов по вопросам противодействия экстремизму». Закон вступит в силу 14 июня 2021 года. Ранее проект по изменениям в парламент внесло правительство. 2 апреля 2021 года он был принят в первом чтении, а 16 апреля 2021 года – во втором. Несмотря на то, что данные изменения затрагивают права, свободы и обязанности граждан и юридических лиц, публичные обсуждения по ним не проходили.

Human Constanta провела анализ изменений в законодательство как первичной версии проекта (неофициально опубликованной в феврале 2021 года), так и окончательной версии закона, опубликованной на портале pravo.by 15 мая 2021 года. Эти изменения уже вступили в силу с дня опубликования, кроме первых двух статей, которые вступят в силу 15 июня 2021 года. Мы оценили законодательные изменения с позиции стандартов права на свободу высказывания, свободу собраний и ассоциаций, а также механизмов защиты данных прав.

Закон «Об изменении законов по вопросам противодействия экстремизму» вносит изменения не только в Закон «О противодействии экстремизму» (далее – Закон), но и в Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь. Так, дела о признании организации (в том числе, иностранной или международной) экстремистской, запрещении ее деятельности на территории Республики Беларусь, ее ликвидации, запрещении использования ее символики и атрибутики, о признании символики и атрибутики, информационной продукции экстремистскими материалами будут рассматриваться в ускоренном порядке.

Также в данный кодекс внесено еще одно изменение – теперь решения по делам о признании забастовки незаконной подлежат немедленному исполнению. Таким образом, можно сделать вывод, что забастовки законодатели отнесли к сфере применения антиэкстремистского законодательства, хотя Закон не относит забастовки к  «экстремистской деятельности». 

Впервые в Законе закреплено, что заявления о признании символики и атрибутики и информационной продукции экстремистскими материалами рассматриваются судом в порядке особого производства (с рядом специфических процедур в глазе 30 Гражданско-процессуального кодекса).

Расширение сферы деятельности Закона «О противодействии экстремизму»

Ранее правозащитные организации критиковали чрезмерно широкое и неточное определение «экстремизма», в которое могут быть включены как непосредственно террористические акты, так и публикация нежелательного контента в социальных медиа. В новом проекте Закона понятие экстремизма еще больше расширяется, окончательно размывая границу между насильственными проявлениями экстремизма и любыми нежелательными для власти проявлениями гражданской позиции

Так,  в предложенном проекте Закона кроме политических партий, общественных и религиозных организаций «экстремистами» могут стать:

• Иностранные и международные организации;
• Профессиональные союзы;
• Формирования (сообщества, группы граждан);
• Индивидуальные предприниматели.

Перечень  «экстремистской деятельности», был дополнен 6-ю пунктами:

• «содействие экстремистской деятельности, прохождение обучения или подготовку для участия в экстремистской деятельности» – за  содействие экстремистской деятельности будет предусмотрена уголовная ответственность в новой статье Уголовного кодекса (далее – УК) 361-4, а за прохождение обучения ответственность будет наступать по статье 361-5;
• «оскорбление или дискредитация органов государственной власти и управления, представителя власти» – новые термины в законодательстве, поскольку ответственность за оскорбление должностного лица при исполнении им служебных полномочий предусмотрена статья 24.4 Кодекса об административных правонарушениях (далее – КоАП), президента – статья 368 УК, представителя власти – статья 369 УК, судьи или народного заседателя – статья 391 УК, а ответственность за оскорбление или дискредитацию органа нигде не предусмотрена (категория оскорблений относится только к физическим лицам и ее применение к государственным органам представляется абсурдным). Дискредитация в нашем законодательстве встречается только в УК (статья 369-1), и это «Дискредитация Республики Беларусь», а не органа или представителя власти;
• «распространение заведомо ложных сведений о политическом, экономическом, социальном, военном или международном положении Республики Беларусь, правовом положении граждан в Республике Беларусь, дискредитирующих Республику Беларусь» – так будет звучать новая версия статьи 369-1 УК;
• «нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий»  – ответственность предусмотрена статьей 24.23. КоАП за первое правонарушение и статья 342-2 УК за повторное правонарушение;
• «незаконные действия в отношении оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ в целях экстремистской деятельности» – ответственность за «незаконное изготовление и (или) распространение методик либо иных материалов о способах изготовления взрывных устройств и взрывчатых веществ» и «незаконные действия в отношении огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ» предусмотрена статьей 19.12 КоАП и статье 295 УК, при этом ни одна из данных статей не говорит о дополнительных мерах ответственности в случае, если нарушения совершаются с «экстремистской» целью;
• «противоправные деяния против общественного порядка и общественной нравственности, порядка управления, жизни и здоровья, личной свободы, чести и достоинства личности, имущества в целях разжигания вражды или розни» – экстремистскими будут считаться преступления, предусмотренные главами 19, 22, 30 и 33 УК, а также преступления против имущества, если будет доказано, что они были совершены по мотивам разжигания вражды или розни в отношении определенной группы. 

Также два пункта перечня расширились:

• разжигание расовой, национальной, религиозной либо иной социальной вражды или розни дополнилось фразой «в том числе совершение с указанными целями противоправных деяний против общественного порядка и общественной нравственности, порядка управления, жизни и здоровья, личной свободы, чести и достоинства личности имущества –  ранее в этом пункте хотели ещё охранять имущество и «уклад семейных отношений», но в окончательнйо версии Закона эти слова пропали. Ответственность за такое нарушения предусмотрена статья130 УК;
• организацию и осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма дополнилось словами «сопряжённых с повреждением или уничтожением имущества, захвата зданий и сооружений, иных действий, грубо нарушающих общественный порядок, либо активное участие в них» по мотивам расовой, национальной, религиозной либо иной социальной вражды или розни, политической или идеологической вражды.

В новой версии Закона изменились и некоторые определения. Экстремистской теперь является продукция, которая не только содержит призывы и пропагандирует экстремистскую деятельность, но и способствует вовлечению в нее. Стоит отметить, что интересной новацией является появление в законе определения экстремистской символики и атрибутики как «использующихся в целях осуществления экстремистской деятельности или ее пропаганды, в том числе путем публичной демонстрации, и при призывах к экстремистской деятельности, флагоа, гимнов и иных музыкальных произведений, атрибутов униформы, свастики, эмблем, символов, граффити, логотипов, вымпелов, значков и других отличительных знаков или их копий, иных подобных объектоа, включая объекты, которые являются или могут являться объектами авторского права, смежных прав, права промышленной собственности, в том числе нацистская символика и атрибутика, а равно любые изображения лиц, в отношении которых имеется вступивший в законную силу приговор суда в связи с совершением действий предусмотренных «экстремистскими статьями».

В определении попробовали расширить формы, в которых могут воплощаться «экстремистские материалы», а также ещё раз отождествили такие материалы с нацистской символикой (хотя за её хранение и распространение предусмотрена ответственность по отдельной статье 19.10 КоАП), а также фактически запретили публичную демонстрацию портретов осужденных, которые активно использовались в СМИ и во время акций солидарности.

И ещё несколько пунктов про новые формулировки:

• «экстремистской организацией» теперь может быть признана организация,  «…оказывающая иное содействие экстремистской деятельности» – сейчас под это определение может попасть абсолютно любое действие;
• появился термин «экстремистское формирование – группа граждан, осуществляющая экстремистскую деятельность, либо оказывающая иное содействие экстремистской деятельности, либо признающая возможность ее осуществления в своей деятельности, либо финансирующая экстремистскую деятельность, в отношении которой принято решение Министерства внутренних дел или Комитета государственной безопасности о признании ее экстремистской» – основное отличие от «экстремистской организации» – отсутствие регистрации и признание такого формирования экстремистским во внесудебном порядке Министерством внутренних дел или Комитетом государственной безопасности;

Новые процедурные аспекты Закона

В новой версии Закона официальное предупреждение стало регулироваться статьей 9 – и теперь оно будет выноситься только гражданам (ранее оно могло быть вынесено также учредителю (участнику), руководителю, иному должностному лицу руководящего органа организации, индивидуальному предпринимателю, учредителю средства массовой информации). Также в статье уточнили, какие именно органы могут выносить предупреждения: органы внутренних дел, государственной безопасности, прокуроры. Процедура обжалования осталась прежней – в вышестоящий орган или суд.

Как и ранее, учредителю (участнику, собственнику имущества), руководителю (руководящему органу) организации, индивидуальному предпринимателю при выявлении в деятельности этих организации признаков «экстремизма» при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности выносится предписание об устранении выявленных нарушений. Теперь больше органов смогут выносить предписания (ранее таким полномочием обладала только прокуратура), а повторное предписание становится основанием для прекращения деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей.

Предписание о запрете экстремистской деятельности выносится не позднее семи суток с даты получения сведений о нарушении законодательства в области противодействия экстремизму, и на протяжении трёх – направляется субъектам. Повторное официальное предупреждение и предписание могут быть основаниями для ликвидации организации.

Более развернуто регламентируется приостановление деятельности зарегистрированных организаций, представительств иностранных и международных организаций и индивидуальных предпринимателей – теперь это может происходить не только посредством постановления генерального прокурора, но и прокуроров  областей и города Минска. 

В случае, если  организация, зарегистрированная на территории Республики Беларусь, признается экстремистской, ее деятельность на территории Республики Беларусь запрещается и она ликвидируется на основании решения суда. Теперь Закон дополнительно запрещает использование символики и атрибутики такой организации. Принимать такие решения сможет не только Верховный суд (по заявлению Генерального прокурора), но и областные суды и суд города Минска – по обращениям соответствующих прокуроров. В своем заявлении прокуроры могут просить наложить арест на имущество организации. Похожая процедура прописана в Законе и по признанию экстремистской и запрета деятельности индивидуального предпринимателя (статья 13).

Для организаций и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых приостановлена, вводится дополнительный запрет на:

• проведение съездов, конференций, общих собраний;
• участие в работе государственных органов;
• использование их символики и атрибутики.

Стоит отметить, что в новых поправках к УК будет закреплена ответственность за неисполнение решения суда о признании организации экстремистской вплоть до лишения свободы на срок до трех лет (статья 423-1). 

В новой редакции Закон предусматривает упрощенную процедуру признания группы граждан экстремистским формированием – об этом и о запрете его деятельности выносится решение Министерства внутренних дел или Комитета государственной безопасности, которое может быть обжаловано в судебном порядке (статья 15 Закона). Скорее всего, эта норма будет работать в отношении дворовых чатов, инициатив солидарности и других низовых инициатив.

На основании статьи 19 Закона будут вестись перечни организаций, формирований, индивидуальных предпринимателей и граждан, причастных к экстремистской деятельности – такие полномочия есть у Министерства внутренних дел. 

В подобные перечни будут включаться:

• организации и формирования, признанные экстремистскими, индивидуальные предприниматели, деятельность которых признана экстремистской; 
• граждане, в отношении которых имеется вступивший в законную силу приговор суда в связи с совершением «экстремистских действий». В Законе не предусмотрены отдельные статьи УК, которые относятся к «экстремистским».

Порядок ведения и опубликования перечней, в том числе порядок обжалования решений о включении в эти перечни не установлен на уровне Закона, но может быть сформулирован Советом Министров Республики Беларусь. 

Граждане, включенные в такой перечень, в течение пяти лет даже после погашения или снятия судимости не смогут заниматься следующей деятельностью:

• деятельностью, связанной с оборотом наркотиков, психотропных веществ, их прекурсоров;
• деятельностью, связанной с оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ;
• издательской деятельностью
• педагогической деятельностью (в части реализации содержания образовательных программ);
• занимать государственные должности;
• проходить военную службу. 

Финансовые операции таких людей ставятся под особый контроль. Таким образом, граждане отбывшие наказание по «экстремистским статьям» ограничиваются в ряде прав ещё длительное время. На данный момент Закон не предусматривает процедуры досрочного исключения человека из перечня, только в связи с отменой приговоров или смертью.

Важно отметить, что в Беларуси с 2014 года Комитет государственной безопасности ведет «Перечень организаций и физических лиц, причастных к террористической деятельности» на основании Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 2014 г. № 1256. В своем обзоре по этой теме мы указывали, что одно из оснований внесения людей в данный Перечень – наличие приговоров или обвинений по ряду статей, в том числе по тем статьям, которые считаются «экстремистскими». Такими статьями точно можно считать статью 130 УК («Разжигание расовой, национальной, религиозной либо иной социальной вражды или розни, реабилитация нацизма»), статью 293 УК («Массовые беспорядки») и статью 361 УК («Призывы к действиям, направленным на причинение вреда национальной безопасности Республики Беларусь»). То есть, если у человека есть обвинение по любой из этих статей, он может попасть в список «террористов», а после вступления в силу приговора суда – ещё и в список «экстремистов». Каким образом будет происходить разделение или синхронизация этих списков сложно понять, тем более, что «осуществление террористической деятельности» входит в понятие «экстремистских действий» согласно Закону.

В новой версии Закона расширяется перечень государственных органов, которые выступают субъектами противодействия экстремизму: в него включаются республиканские органы государственного управления в сфере культуры, образования, органы по делам религий и национальностей, Национальная академия наук Беларуси, органы юстиции, органы финансовых расследований, местные исполнительные и распорядительные органы. 

В Законе появилось новое направление противодействия экстремизму: кроме мер по профилактике в статья 4 была включена мера по «гражданскому и патриотическому воспитанию детей и молодежи, формирования у граждан духовно-нравственных ценностей, гражданственности и патриотизма».

Согласно статье 19 Закона запрещается использование «национальных историко-культурных ценностей», а также государственных символов и официальных геральдических символов для «пропаганды экстремизма», а также «призывов к экстремистской деятельности» (например, речь может идти про изображение исторического герба Погони). 

Что это может означать на практике и что не так с Законом

В 2020 году использование антиэкстремистского законодательства стало основой для борьбы с инакомыслием и механизмом ограничения в правах на свободу высказывания мнения, свободу собраний и объединений, гарантированных Международным пактом о гражданских и политических правах. Предложенные изменения позволят назвать «экстремистскими» не только любые формы проявления мирного протеста, но и всю деятельность гражданского общества – в первую очередь из-за широких формулировок и большого спектра полномочий государственных органов. Акцент на «формированиях», которые могут быть признанными экстремистскими по решению Министерства внутренних дел или Комитета государственной безопасности, ставит под угрозу любые возможности самоорганизации и солидаризации граждан, в том числе в ответ на репрессии и грубые нарушения прав человека.

Очевидно, что будет преследоваться любая попытка использования бело-красно-белого флага и герба Погони, а все осужденные за «массовые беспорядки» либо за повторное участие в акциях попадут в список «экстремистов» с ограничением в ряде прав на 5 лет после отбытия наказания. 

В связи с этим мы считаем недопустимым принятие изменений в антиэкстремистское законодательство и требуем:

• отказаться от практики преследования граждан за любые проявления инакомыслия в мирной форме;
• освободить политических заключённых, гарантирования прав на свободу высказывания мнения, свободу собраний и объединений;
• привести национальное законодательство в соответствие с международными стандартами в целях недопущения произвольного применения ограничений права на свободное выражение мнения посредством отмены «анти экстремистских»   законов   в   их   нынешнем   виде (признать утратившим силу Закон «О противодействии экстремизму»,  декриминализировать действия, предусмотренные ч.1  статья 130 УК, статьи 361-1, 362-2 и все диффамационные статьи (статья 188, 189, 367, 368, 369, 369-1, 391 и 370 УК);
• при определении допустимости ограничений свободы выражения мнения руководствоваться международно-правовыми обязательствами Республики Беларусь – в первую очередь статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, обязательствами в рамках ОБСЕ с учетом их трактовки Комитетом ООН по правам человека и Европейским судом по правам человека, а также принимать во внимание нормы Кемденских Принципов по свободе выражения мнения и равенства, Рабатского плана действий по запрету пропаганды национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющей собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, а также Йоханнесбургских принципов национальной безопасности, свободы убеждений и доступа к информации.