Хоть Беларусь и страна-рекордсменка по количеству жалоб в Комитет по правам человека (КПЧ), обращаются туда не только беларусы и беларуски.

Авторитарные государства часто критикуют международные структуры ООН, работающие в сфере защиты прав человека. Основная претензия в том, что такие структуры занимаются рассмотрением только жалоб на авторитарные режимы, но не уделяют внимание тому, что происходит в демократических государствах. Конечно, это далеко не так. Эксперт_ки из проекта Право на защиту рассказывают о недавних соображениях Комитета по правам человека в отношении государств Европейского союза (ЕС).

КПЧ является одним из органов универсальной защиты прав человека, он принимает жалобы от индивидов по всему миру. У первого Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах (Пакт) 116 ратификаций — следовательно, лица, находящиеся под юрисдикцией любого из этих государств, могут подавать жалобы в Комитет — и подают их.

Официальные лица заявляют о неоправданных ожиданиях взаимодействия с ООН-овским органом, в частности, заместитель министра иностранных дел Юрий Амбразевич в качестве предпосылок решения Беларуси о прекращении участия в протоколе называет «нарастающее расхождение в толковании функции и мандата по рассмотрению индивидуальных сообщений» КПЧ. Чиновник заявляет о предвзятости КПЧ к Беларуси, ведь изначально «ожидалось, что независимые международные эксперты будут беспристрастно рассматривать индивидуальные сообщения граждан Беларуси», а в итоге получается, что Беларусь – рекордсмен по количеству жалоб. И истинные причины, то есть нарушения прав человека, государство предпочитает подменять уже привычной «предвзятостью» и несправедливым отношением к Республике Беларусь (примеры ретрансляции такой позиции легко найти в текстах сотрудников про-государственных СМИ).

Утверждения о пристрастности Комитета в рассмотрении жалоб, преференциях для «западных» государств не выдерживают проверку реальностью: список зарегистрированных в 2022 году жалоб вновь включает, помимо Беларуси и России, Швецию, Данию и Финлядию, Австрию, Литву и Латвию, Францию и Испанию — и другие государства.

Выборка соображений, вынесенных в отношении западных государств на двух последних сессиях Комитета, приведена ниже. Обеспечение прав человека — это непрерывный процесс совершенствования национальных систем, выявления несовершенств практики соблюдения прав человека и исправления проблемных вопросов. Соображения КПЧ по индивидуальным сообщениям как раз позволяют «подсвечивать» проблемные моменты и исправлять существующие проблемы. Ни одна страна не останавливает процесс совершенствования механизмов обеспечения прав человека, на каком бы уровне не находилась ее правовая система, поэтому суждения белорусских властей о том, что белорусская система прав человека — эталонна, а денонсация Протокола принесет пользу — мягко говоря, ошибочны.

Объективность членов Комитета, в оценке которых (исходя из аргументации, всегда содержащейся в текстах выносимых соображений) отсутствует место для геополитических аргументов. Обращение в Комитет позволяет заявителям найти средство правовой защиты там, где национальные механизмы ввиду системных проблем могут не справляться, а государствам — заметить подобные системные дефекты и исправить их.

Дания. Дискриминация по признаку инвалидности и отсутствие эффективного средства правовой защиты

В данном сообщении Комитет оценил соответствие датской процедуры натурализации на предмет соответствия стандартам Пакта. Заявитель — искатель убежища в прошлом, получивший в Дании разрешение на постоянное проживание, намеревался получить датское гражданство. Одним из ключевых критериев для получения последнего является лингвистический: ходатайствующие лица должны подтвердить владение датским языком на требуемом законодательством уровне. Заявитель предоставил национальным компетентным органам и Комитету документы, в соответствии с которыми у него диагностировано пост-травматическое стрессовое расстройство, которое, по утверждениям медиков, негативно повлияло на его языковые способности, в частности, возможность продвинуться в изучении датского дальше базового уровня.

В 2005 году заявитель предпринял безуспешную попытку ходатайствовать о предоставлении гражданства — тогда ему было отказано на основаниях, не связанных с лингвистическим требованием. Вторая попытка была предпринята после того, как заявитель узнал об изменениях в регулировании процедуры натурализации, позволяющих освободить отдельных лиц от требования подтверждать уровень владения датским языком в порядке исключения по медицинским показаниям. В результате рассмотрения ходатайства заявитель получил отказ с уведомлением о том, что его просьба об освобождении от лингвистического требования рассматривалась отдельным Комитетом по вопросам натурализации (формируемым из представителей парламента; решения данного Комитета, по сути, представляют собой акты законодательной власти), члены которого пришли к выводу о том, что на заявителя все же распространяется оспариваемое требование. Обоснование в решении Комитета не содержалось; автору также сообщили, что, поскольку Комитет функционирует на конфиденциальной основе, получить какие-либо подробности относительно рассмотрения его дела не представляется возможным. Более того, решения данного Комитета дальнейшему обжалованию в каком-либо ином органе не подлежат.

Автор жаловался на нарушение Данией статьи 26 Пакта в совокупности с частью 1 статьи 2: отказ государства освободить его от лингвистических требований, по мнению автора, носил дискриминационный характер. В коммуникации с КПЧ государство, среди прочего, отметило, что возможность обжалования актов данного Комитета действительно отсутствует, однако автор все еще мог обжаловать сам отказ в предоставлении датского гражданства.

Рассмотрев жалобу по существу, Комитет:

• Напомнил определение дискриминации в Замечании общего порядка и отметил, что статья 26 Пакта не только запрещает дискриминацию в реализации предусмотренных Пактом прав, но в целом требует от государства учитывать требование недискриминации при разработке любых актов законодательства; принимаемая мера сама по себе не обязательно должна быть вызывающе дискриминационной, чтобы подпадать под действие статьи 26 — достаточно того факта, что влекомые ею последствия могут являться такими. Соответствующие меры не будут представлять собой проявление дискриминации, в случае наличия легитимной цели, разумного и объективного обоснования. Несмотря на то, что государства обладают дискрецией в определении того, каким лицам и каким образом предоставлять индивидам свое гражданство, они должны придерживаться вышеприведенных стандартов. Государство обязано продемонстрировать обоснования своих решений, что не было сделано в данном случае.
• Непрозрачность самой процедуры и непредоставление информации о содержании аргументации Комитета препятствовало дальнейшим действиям автора жалобы — будь то предоставление дополнительных документов или новое ходатайство о предоставлении гражданства. Отсутствие требуемой информации не позволяет говорить об обоснованности и соразмерности принятого государством решения отказать заявителю в предоставлении гражданства и свидетельствует о нарушении статьи 26 Пакта..

Данное соображение стало поводом для разногласий среди членов Комитета. О целесообразности внимания к индивидуальным мнениям при вынесении соображений мы писали здесь. Напомним, что подобные мнения важны, поскольку они предоставляют возможность увидеть альтернативные пути развития правовой мысли, подчеркивают сложность фактической ситуации, приглашают коллег к дискуссии и дальнейшему уточнению положений Пакта и вытекающих из них стандартов.

Джентиан Зибери, в частности, высказал предложение по развитию практики Комитета по назначению компенсации в качестве способа возмещения причиненного заявителю вреда на примере данного дела. Г-н Зибери предложил Комитету занять более проактивную позицию и просить стороны указывать приемлемый размер компенсации для случая, если она будет признана необходимым способом возмещения. Отметив, что соображения КПЧ часто не имеют прямого действия в государствах-участниках Пакта, не являются достаточным основанием для пересмотра дела и принимаются — все же — по прошествии нескольких лет с момента нарушения права, а также тот факт, что государству и индивиду порой сложно договориться в разумные сроки о справедливом размере компенсации, член Комитета также предложил КПЧ вмешиваться в процесс и способствовать урегулированию данного вопроса.

Другой член Комитета — Василька Санцин — отметила свое несогласие с выводом большинства относительно приемлемости жалобы, сочтя имеющуюся у автора гипотетическую возможность судебного пересмотра решения по его ходатайству о натурализации эффективным средством правовой защиты, потенциально доступным заявителю. Отсутствие аргументированного решения Комитета, по мнению Г-жи Санцин, не является препятствием для использования судебного пересмотра — особенно при гарантии наличия у заявителя адвоката.

Польша. Системная необоснованная высылка искателей убежища в Беларусь

Выпущенное в феврале 2023 года, данное соображение Комитета обращает внимание на сложную ситуацию, связанную сразу с несколькими системными проблемами. По многочисленным сообщениям правозащитников, отдельные группы российских граждан, проживающих в Чеченской Республике, подвергаются преследованиям со стороны местных властей, политика которых характеризуется как имеющая «тоталитарный характер»: в отношении потенциально опасных для чеченского режима людей (в данном регионе распространена коллективная ответственность) практикуются, среди прочих мер, произвольные задержания, пытки, насильственные исчезновения. Получить эффективную защиту в других регионах Российской Федерации затруднительно: известны случаи преследований вынужденных переселенцев в пределах территории России.

Жители Чечни зачастую принимают решение бежать, используя Беларусь в качестве транзитной страны для пересечения границы с Польшей или Литвой, в которых можно ходатайствовать о статусе беженца. Данные группы людей опасаются обращаться за подобным статусом в Беларуси ввиду открытой границы с Российской Федерацией: чеченские силовики выслеживают людей и в Беларуси. Имеется информация о том, что лица, все же обратившиеся за международной защитой в Беларуси, не получали ее ни в какой форме.

Соображение Комитета вынесено по жалобе одной из подобных чеченских семей, в истории которой уже имело место принудительное исчезновение родственника; сами заявители, по их утверждению, подверглись похищению и изнасилованию со стороны чеченских спецслужб. За полгода пребывания в Беларуси заявители предприняли более 20 попыток устно и письменно запросить статус беженца в польском пограничном пункте. В каждом из случаев сотрудники последнего отказывались признавать утверждения авторов ходатайством об убежище и регистрировать их, ввиду отсутствия у авторов виз, отказывали во въезде на территорию Польши и направляли обратно в Беларусь. В коммуникации с Комитетом Польша отметит, что пограничники считали искателей убежища мигрантами, перемещающимися по сугубо экономическим причинам, что позволило им принять решение об отказе во въезде в Республику. При этом записи бесед пограничников с искателями убежища, подтверждающие или опровергающие доводы заявителей, Польша не предоставила.

Заявители пожаловались в КПЧ на нарушение их права не подвергаться пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению (статья 7 Пакта) ввиду страданий, с которыми им пришлось столкнуться при многочисленных попытках подать прошение, а также во время жизни в Беларуси в постоянной атмосфере близости угрозы преследования, а также нарушение права, гарантируемого им статьей 13 Пакта.

• Комитет признал нарушение названных статей Пакта, а вместе с ними — наличие системной проблемы, связанной с произвольным принятием пограничниками решений об отказе во въезде на территорию страны и возможности рассмотрения ходатайства о статусе беженца, а также отсутствием эффективных средств эффективной защиты против подобных нарушений.
• Комитет также напомнил о праве лиц, в отношении законности пребывания которых на территории государства имеются сомнения, предоставить аргументы против своей высылки — и получить возможность рассмотрения их аргументов по существу, а также праве на эффективное средство правовой защиты против высылки.
• В настоящем деле, авторы предоставили пограничникам документы, свидетельствующие о наличии непосредственной угрозы, связанной с их возвращением в Беларусь и Российскую Федерацию и, следовательно, имели право на рассмотрение своих ходатайств по существу — но польские пограничники в произвольном порядке приняли решение об отказе в регистрации прошений. Кроме того, Комитет подчеркнул несоответствие практики выдачи распоряжений о высылке, вступающих в силу и исполняемых незамедлительно, положениям Пакта, поскольку она лишает искателей убежища эффективной возможности обжаловать подобную меру.

Нидерланды. Дефекты в функционировании судебной системы

Данное соображение представляет собой, по сути, борьбу интерпретаций части 5 статьи 14 Пакта между государством и заявителем. Последний был осужден апелляционным судом за совершение двух убийств; при этом в приговоре первой инстанции было поддержано обвинение лишь по одному из них. Заявитель подал жалобу в нидерландский Верховный суд в порядке кассации, в результате рассмотрения которой срок его заключения был незначительно уменьшен, однако в целом судьи не обнаружили оснований для полного пересмотра дела, включая все его фактические основания.

Автор жалобы заявил, что государство нарушило гарантируемое ему Пактом право на эффективный пересмотр приговора вышестоящей судебной инстанцией. Государство, обстоятельно подкрепляя свою версию интерпретации положений Пакта, утверждало, что его судебная система функционирует эффективно и соответствует международным обязательствам в области прав человека: в данной системе индивид обладает право на пересмотр дела с учетом фактических обстоятельств и последующий пересмотр с точки зрения процедуры, применявшейся предыдущей инстанцией. По утверждению заявителя, Верховный суд Нидерландов — последняя инстанция в данной ситуации — также обязан был рассмотреть дело не только с точки зрения права, но и заново принимая во внимание все фактические обстоятельства.

При рассмотрении данного дела Комитет напомнил о том, что стандарт выполнения обязательств по статье 14 Пакта требует не сводить пересмотр к формальным или правовым вопросам без оценки их применимости к фактам конкретного дела.

Гарантия права на пересмотр тем более распространяется на случаи, когда суд второй инстанции ухудшает правовое положение обвиняемого, назначая ему или ей более суровое наказание. Применительно к данному делу Комитет подчеркнул, что Верховному суду Нидерландов следовало отдельно оценить фактические материалы и доказательства, использовавшиеся судом второй инстанции для вынесения нового обвинительного приговора, на предмет соответствия соответствия законным требованиям и критерию их достаточности. Учитывая невыполнение данного требования, государство, по мнению большинства членов Комитета, лишило индивида возможности реализовать свое право на эффективный пересмотр вынесенного приговора вышестоящей инстанцией.

Данное соображение стало основанием для разногласий: четверо членов Комитета не согласились с решением большинства и оставили отличающиеся мнения. Г-жа Марсия Кран, Г-да Имеру Тамрат Йигезу, Джентиан Зибери и Кристофер Ариф Булкан обратили особое внимание на то, что заявитель в настоящем деле ни разу не поднял вопрос неэффективности системы правосудия внутри ее самой, последовательно пользуясь при этом различными средствами правовой защиты. Члены Комитета также сочли достаточной и обоснованной внушительную аргументацию государства, предоставившего подробный анализ национального законодательства на предмет соответствия положениям Пакта.

В частности, Имеру Тамрат Йигезу и Джентиан Зибери в результате интерпретации статьи 14(5) согласились с предложенной государством линией: по их мнению, требования Пакта на практике могут быть эффективно реализованы в двухуровневой системе уголовного производства; нидерландский Верховный суд принимает решение о законности приговора предыдущей инстанции и соблюдении ею процедурных требований, оценивая при этом использование нижней инстанцией доказательств для вынесения того или иного вердикта — в ходе этой оценки суд так или иначе обращается к фактическим материалам дела, в связи с чем оспариваемая система в целом соответствует требованиям Пакта — и у заявителя в данном деле была возможность реализовать свое право на эффективный пересмотр приговора вышестоящим судом.

Дания. Недостаточно обоснованная жалоба на работу иммиграционных служб

Гражданин Ирака подал в Комитет жалобу на действия датского правительства, обвинив последнее в нарушении права, гарантируемого ему статьей 13 Пакта: в рамках процедуры рассмотрения ходатайства об убежище автору отказали в просьбе проведения дополнительного интервью с его супругой, что могло повлиять на отказ в предоставлении статуса беженца и, следовательно, привести к риску высылки из страны.

Заявитель намеревался воссоединиться с женой — гражданкой Ирака, постоянно проживающей в Дании. Супруги предпринимали попытку легализации заявителя через процедуру воссоединения семьи — однако иммиграционное законодательство Дании запрещает предоставление вида на жительство по данной процедуре в случае, если одному из супругов менее 24 лет. Жене заявителя на момент подачи заявления было 20, потому ходатайство о воссоединении семьи было отклонено. Заявитель подал параллельное прошение о предоставлении убежища, в котором ему также было отказано: датская иммиграционная служба не усмотрела в обстоятельствах заявителя наличие угрозы, требующей предоставить ему соответствующий статус; более того, его утверждения в силу их противоречивости и непоследовательности были признаны не заслуживающими доверия.

Заявитель жаловался Комитету на изъян датской процедуры предоставления убежища: на этапе слушания апелляционной жалобы автора по вопросу о предоставлении убежища иммиграционная служба отказалась заслушать показания жены заявителя, что, по его мнению, повлияло на исход дела.

КПЧ признал жалобу заявителя недостаточно обоснованной, а датскую процедуру рассмотрения ходатайств об убежище — адекватной с точки зрения затронутых в жалобе стандартов:

• Статья, на которую автор ссылался в обоснование своей жалобы, содержит обязательство государства предоставлять иностранцам все возможности использовать имеющиеся средства правовой защиты с целью воспрепятствовать их высылке — то есть, норма в части, релевантной для автора, регулирует процедуру и необходимость предоставления эффективных средств правовой защиты.
• Изучив обстоятельства жалобы, Комитет отмечает: датское правительство все же предоставило заявителю возможность озвучить доводы против своей высылки — при этом и иммиграционная служба, и апелляционная комиссия по делам иммигрантов, рассматривавшая его жалобу в порядке апелляции, не ограничились лишь рассмотрением стандартных оснований для воссоединения семьи, но провели оценку индивидуальных обстоятельств с целью определить, имеет ли автор право на получение вида на жительство на исключительных основаниях в нарушение общего положения; по итогу оценки было вынесено мотивированное письменное решение, кроме того, предполагалось, что обстоятельства дела и угрозы, на которые заявитель эпизодически ссылался, будут еще раз рассмотрены в ходе процедуры предоставления статуса беженца.
• В процессе собеседований в рамках последней процедуры заявитель отвечал на вопросы сбивчиво, противоречил собственным утверждениям, не был последователен в них. Государство предоставило автору возможность пройти два предметных собеседования на его родном языке с помощью переводчиков, которых он понимал — при этом автор имел возможность ознакомиться с письменными протоколами бесед и прокомментировать их. У заявителя была третья возможность изложить свою позицию — на очередном подробном собеседовании при рассмотрении апелляционной жалобы. Отметив достаточность и эффективность предоставленных государством процедурных гарантий, а также противоречивость утверждений заявителя и отсутствие объяснений, каким именно образом возможность заслушать показания его жены могла повлиять на исход дела, Комитет отказался рассматривать жалобу по существу.

Заключение

Отдельно обращаем внимание на модели коммуникации государств с КПЧ в ходе рассмотрения жалоб. Несмотря на то, что в трех из четырех соображений выше были установлены нарушения государствами положений Пакта, правительства исправно коммуницировали с Комитетом, предоставляя не формальные отписки в виде выдержек из собственного законодательства, но обстоятельную правовую аргументацию, адресованную тезисам заявителей.

В частности, ставшая основанием для полярности мнений членов Комитета позиция Нидерландов с подробным разъяснением национального законодательства и правоприменительной практики, обоснованием несостоятельности каждого аргумента заявителя и предоставлением всех необходимых для рассмотрения жалобы документов может служить образцом лучшей практики для государств, выступающих «ответчиками» перед КПЧ.