20 декабря 2023 года Парламент и Совет Европейского союза (далее также ЕС) предварительно одобрили проект так называемого Пакта о миграции и предоставлении убежища ЕС, представленного Еврокомиссией еще в 2020 году. Пакт представляет собой пакет нормативно-правовых актов и политик в сфере миграции и процедур предоставления международной защиты и призван унифицировать подход к вынужденной миграции и убежищу во всех стран Евросоюза.
В целом, очевидно, что такие реформы европейского законодательства призваны усилить внимание к внешним границам ЕС и затруднить доступ к справедливой процедуре предоставления убежища. Реформы идут вразрез с успешным реагированием на потоки бежен_ок из Украины, которое продемонстрировало ценность упрощенных процедур, быстрого доступа к международной защите, позволившим людям эффективней и быстрее найти работу, воссоединиться со своими семьями, свободно передвигаться и делать свой вклад в общества европейских стран.
Основные новшества, согласованные органами ЕС, отражены в следующих документах:
- Регламент о проверке граждан_ок третьих стран на внешних границах ЕС (‘Screening Regulation):
Документ предусматривает процедуру проверки всех граждан_ок третьих стран, которые прибыли на территорию ЕС с нарушением установленных правил. Такая проверка позволит быстрее определить потребности людей и направить их на соответствующую процедуру предоставления международной защиты, а также на раннем этапе выявить людей, которые явно не имеют оснований для получения международной защиты в ЕС.
Проверять планируют состояние здоровья и уязвимость людей, их идентификационные данные, представляют ли они угрозу внутренней безопасности. Иностран_ки, пересекшие границу ЕС, будут обязаны сдать отпечатки пальцев, которые будут храниться в базе Евродак.
Проверка будет длиться не более пяти дней. Мы предполагаем, что на практике невозможно провести тщательную проверку иностран_ок в такой короткий срок, особенно в случаях их массового прибытия в ЕС. Это может привести к неправильной оценке положения людей, недоучету условий и признаков, способствующих их уязвимости.
Важно, что до окончания процедуры проверки иностран_ки будут считаться юридически не въехавшими на территорию ЕС. Это уменьшает гарантии и помощь для уязвимых групп, повышает риск массового задержания или выдворения, так как фактически принимающие страны будут отрицать свои обязательства перед людьми, физически находящимися на их территории, но формально не попадающими под их юрисдикцию.
- Регламент о Евродак (европейской базе данных отпечатков проситель_ниц международной защиты из третьих стран и людей, пересекших внешнюю границу ЕС с нарушением установленных правил) (‘Eurodac Regulation’):
В целом, данный документ является наиболее техническим и наименее противоречивым. Основным изменением станет смещение акцента с подсчета количества заявлений на международную защиту на количество индивидуальных заявитель_ниц.
На данный момент в базе содержатся только сведения о заявлениях на защиту, что не позволяет определить реальное количество заявитель_ниц на территории ЕС, так как им может принадлежать несколько заявлений в разных странах. Объединение всех наборов данных в базе, относящихся к одному человеку, в одну последовательность позволит подсчитывать именно количество заявитель_ниц и улучшит контроль за несанкционированными перемещениями по территории ЕС.
- Регламент о процедурах предоставления международной защиты (‘Asylum Procedures Regulation’):
После проведения проверки приехавших в ЕС мигрант_ок, как описано выше, власти первой страны въезда могут принять решение о допуске человека к обычной процедуре предоставления международной защиты или так называемой ускоренной пограничной процедуре.
Искатель_ницы убежища, приехавшие в ЕС из страны, граждан_ки которой получают защиту в ЕС реже, чем в 20% случаев, будут автоматически подвергнуты пограничной процедуре. Подобный подход разделит мигрант_ок на две группы исключительно на основании гражданства и не будет учитывать индивидуальные причины обращения за защитой.
В случае применения такой процедуры иностран_ки по-прежнему будут считаться официально не въехавшими на территорию ЕС и могут быть направлены в специальные лагеря, где будут фактически находиться в заключении. Пограничная процедура будет иметь более короткие сроки (до 12 недель) и меньше гарантий для заявитель_ниц, а доступ к юридическим консультациям будет ограничен. В случае принятия решения об отказе в предоставлении защиты будет также принято решение о возвращении.
Иностран_ка имеет право обжаловать такое решение, однако это не приостановит процедуру возвращения, которая должна быть осуществлена в течение еще 12 недель. Более того, заявитель_ницы, получившие отказ в предоставлении статуса бежен_ки, не смогут запросить другие формы защиты, включая прием по гуманитарным соображениям. Это может оказать особое негативное воздействие на уязвимые группы, особенно на жертв пыток и торговли людьми.
Если люди не могут быть возвращены в отведенный срок, что часто происходит из-за неспособности или нежелания стран возвращать своих граждан, процедура будет продлена, а люди могут содержаться все это время под стражей вплоть до 12 месяцев. Такое длительное содержание под стражей может оказать катастрофическое воздействие на психическое здоровье людей, серьезно влияя на качество их жизни, благополучие и достоинство.
Пограничные процедуры могут быть применены к семьям с детьми и несопровождаемым детям, если власти принимающей страны сочтут, что они представляют угрозу национальной безопасности и общественному порядку. Таким образом, Регламент позволяет заключение детей и ограничение процедурных гарантий и их прав человека.
Важно отметить, что нововведения также затронут понятие “безопасной третьей страны”, значительно смягчив критерии определения такого государства. Если европейские власти примут решение, что человек прибыл из третьей страны, считающейся “безопасной” или с которой заключено специальное соглашение, то они смогут отклонять заявления на защиту.
Это может касаться и случаев, когда мигрант_ки прибыли в ЕС транзитом через “безопасную” страну, как это, например, делают сирийцы и афганцы, приезжая через Турцию. Такой подход может привести к игнорированию нарушений прав человека и цепным депортациям людей, находящихся в уязвимом положении, а его цель заключается в передаче ответственности за людей странам за пределами Евросоюза.
- Регламент об управлении сферой предоставления убежища и миграцией (‘Regulation on asylum and migration management’):
Данный документ сохраняет принцип первой страны въезда мигрант_ки, ответственной за процедуру предоставления убежища. Таким образом, ситуация, когда большинство проситель_ниц убежища окажутся в приграничных странах Евросоюза, часто в опасных условиях, также сохранится.
Европейские законодатели также отвергли предложение о расширении понятия “семья”, что не позволит многим искатель_ницам убежища воссоединиться со своими родственни_цами в других странах ЕС и пройти процедуру предоставления защиты там.
Из положительного следует отметить введение так называемого механизма обязательной солидарности, означающего, что все без исключения страны ЕС будут нести ответственность за мигрант_ок из третьих стран. Данный механизм предусматривает, что страны ЕС с меньшим количеством заявитель_ниц на защиту должны будут участвовать в релокации заявитель_ниц из первых стран въезда или помогать с выдворением мигрант_ок, которым было отказано в защите в ЕС.
При этом, Регламент допускает возможность для стран, не желающих участвовать в перераспределении или выдворении мигрант_ок, выплачивать финансовые взносы. Целевое назначение таких взносов не определено в документе. Это означает, что они смогут быть направлены на укрепление внешних границ, а не улучшение программ защиты или адекватного приема иностран_ок.
На данный момент в ЕС нет полного согласия на внедрение механизма солидарности, так как Венгрия и Польша отказались в нем участвовать.
- Регламент о кризисе и форс-мажоре и Регламент об инструментализации (‘Crisis and Force majeure Regulation’ and ‘Instrumentalisation Regulation’):
Предполагается, что положения первого документа будут применимы только в исключительных случаях, например, внезапного и массового прибытия иностран_ок к границам ЕС, пандемий и других форс-мажорных обстоятельств.
Документ допускает задержку регистрации заявлений на защиту, в результате чего процедура предоставления защиты автоматически продлится, а сами искатель_ницы защиты будут дольше находиться де-факто под стражей в специальных лагерях. Более того, фактически незарегистрированные иностран_ки будут более уязвимы к незаконному выдворению с территории Евросоюза, так как юридически они не будут считаться въехавшими в ЕС.
Европейские законодатели также уделили внимание такому явлению, как “инструментализация миграции”. Такая необходимость возникла после возникновения гуманитарного кризиса на границе Беларуси и ЕС, когда тысячи проситель_ниц убежища были использованы беларусскими де-факто властями для оказания политического давления на европейские власти, а граничащие с Беларусью страны ЕС оказались неспособными соблюдать базовые права человека мигранто_к и проситель_ниц убежища и применили практику массовых “пушбэков” без какого-либо юридического оформления.
Власти стран ЕС, к границам которых прибывает большое количество мигрант_ок, могут принять решение о том, что происходит “инструментализация миграции”. Еврокомиссия должна поддержать такое решение, что позволит странам автоматически применять пограничные процедуры, массово задерживая людей, ускоряя их выдворение и уменьшая их гарантии и право на получение адекватной защиты.
Комплексная реформа европейского законодательства в сфере вынужденной миграции и убежища призвана усилить внимание к внешним границам ЕС и затруднить доступ к справедливой процедуре предоставления убежища. В частности, речь идет о:
- введении ускоренной пограничной процедуры рассмотрения заявлений на международную защиту, в том числе в отношении детей;
- введении процедуры обязательной проверки мигрант_ок из третьих стран, в течение которой люди будут считаться юридически не въехавшими на территорию ЕС;
- смягчении критериев понятия “третьей безопасной страны”, куда могут быть выдворены или возвращены иностран_ки в случае отказа в защите на территории ЕС;
- возможности объявления кризиса или форс-мажора, когда процедурные гарантии проситель_ниц убежища могут быть ограничены.
Несмотря на достижение политического согласия, текст Пакта еще может быть изменен. Мы призываем государства-члены Европейского союза рассмотреть вопросы, поднятые правозащитными организациями и представителями специальных процедур ООН, и привести положения Пакта в соответствие с международными стандартами защиты прав человека и гуманитарными соображениями.
